招标文件澄清与修改的法律规定及必要性分析

招标文件澄清修改作为招标文件的一部分,与招标文件有同等效力。在实践中普遍存在对招标文件的澄清与修改重视不足、澄清与修改程序合规性不够、对澄清与修改的内容把关检查不严等问题,极易引发后续争议甚至异议投诉。

(一)法律规定及解读

对已发出的招标文件进行澄清和修改是招标投标活动中较为常见的环节。《招标投标法》第二十三条明确规定,“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的,应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前,以书面形式通知所有招标文件收受人,该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。”《招标投标法实施条例》第二十条细化了相关规定,“招标人可以对已经发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或修改。澄清或修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的,招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前,或者投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人;不足3日或者15日的,招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。”

相关法律法规一是明确赋予了招标人对已经发出的文件进行澄清与修改的权利,即在资格审核或者开标前,招标人有权对文件进行澄清与修改;二是明确了澄清与修改的效力,即澄清与修改的内容是招标文件的组成部分,与招标文件有同等效力,是评标活动的依据;三是根据所发出文件的性质不同,对资格预审文件以及招标文件的澄清与修改时间作出不同约定,特别指出了在潜在投标人准备时间不足的情况下,相应截止时间应予以顺延的要求。

(二)重要性、必要性及原因分析

之所以需要对招标文件进行澄清与修改,主要源于招标文件编制质量尚不能做到“一次到位”。特别是一些复杂的招标项目,招标文件包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准、拟签订合同的主要条款等诸多内容,在编制招标文件过程中容易出现前后矛盾、表述含混甚至缺漏的情况。特别是在实质性要求和条件上出现这种缺漏瑕疵时,极易引发歧义,造成后续开评标争议。因此在《招标投标法》(2017年修正)和《招标投标法实施条例》(2019年修订)中,均对“必要的澄清或者修改”作了强调。澄清与修改的必要性可以理解为:如果不作出澄清与修改,将会导致潜在投标人不能正确理解、准确解读招标文件的实质性要求和条件,甚至直接影响投标及评标委员会的评标评审。

对招标文件的澄清修改一般由招标人/招标机构正式发出,但澄清与修改需求的提出主要来自招标人与潜在投标人两个方面。一是招标人对于招标文件的“主动澄清与修改”,即在招标文件发出后,招标人通过自查发现文件存在质量问题,由招标人主动提出补充说明及修正的需求,以进一步完善招标文件。二是潜在招标人的“被动澄清与修改”,即潜在投标人收到招标文件后,在编制投标文件过程中基于自身投标响应的准备情况,向招标人/招标机构提出的针对招标文件的澄清与修改要求。目前“被动澄清与修改”是招标投标活动实践中较多出现的情形。